Para disputas comerciais mundiais
21/11/2019
- SOUTH CHINA MORNING POST -
Tradução César Tonheiro
O órgão de apelação da Organização Mundial do Comércio ficará paralisado em dezembro, com o presidente dos EUA, Donald Trump, bloqueando a recondução crucial de juízes.
Analistas dizem que isso pode significar que disputas comerciais internacionais podem nunca ter solução, levando ao 'caos' e danos ao comércio global.
Esta história faz parte de uma série contínua de relações EUA-China, produzida em conjunto pelo South China Morning Post e POLITICO, com reportagens da Ásia e dos Estados Unidos.
O mundo não terminará em 10 de dezembro. No entanto, para muitos que passaram suas carreiras no sistema global de supervisão comercial, a data tem consequências apocalípticas
.
É quando a Organização Mundial do Comércio (OMC) o mais alto órgão de resolução de disputas deixará de funcionar após o governo do presidente dos EUA, Donald Trump, bloquear as reconduções ao seu painel. Sem um sistema de apelações que funcione, as disputas comerciais internacionais podem nunca ter solução e podem evoluir rapidamente para guerras tarifárias que ficam fora de controle.
Os Estados Unidos não parecem ansiosos para evitar uma crise até que outros países admitam que a OMC — parte de fórum de negociação e parte de policial comercial — falhou de várias maneiras.
"Eu não acho que, até este ponto, o governo [Trump] tenha ficado satisfeito com o tipo de respostas que está recebendo de outros membros", disse Stephen Vaughn, que deixou o cargo de consultor geral do representante comercial dos EUA Robert Lighthizer em maio.
A crise iminente expõe rachaduras mais profundas na OMC. A organização baseada em consenso, que inclui 164 países com estágios de desenvolvimento econômico bastante divergentes, fracassou em elaborar novas regras para um comércio mais livre desde que foi formada em 1995. As negociações lançadas em Doha em 2001 foram finalmente declaradas mortas pelos EUA em 2015, depois de produzir poucos resultados.
Os EUA poderiam usar sua agenda para neutralizar a OMC com sede em Genebra ainda mais depois que a Bloomberg informou no início deste mês que havia incertezas da possibilidade de bloquear a aprovação do orçamento bienal da organização. Sem dinheiro, o órgão global seria efetivamente fechado no próximo ano.
“Essa é a parte deprimente: o Titanic atingiu o iceberg. Não está afundando em 13 minutos, mas está afundando e como podemos corrigi-lo? ”Disse Deborah Elms, diretora executiva do Asian Trade Center. “Todo mundo está montando as espreguiçadeiras e a banda nunca soou melhor. Mas, enquanto isso, o barco está afundando e como você resolve esse problema quando as pessoas nem querem admitir que atingiram o iceberg? ”
Como chegamos aqui?
Os EUA têm uma longa lista de reclamações com o Órgão de Apelação da OMC, a última parada no que alguns consideram um processo excessivamente deliberativo e desnecessariamente longo para solução de controvérsias. O relatório anual do órgão para 2018 mostrou que o período médio de negociação passou 859 dias no painel, depois 395 dias em apelação, o que significa 1.267 dias, ou três anos e meio no total — uma vida na era da informação.
O painel superior normalmente tem sete pessoas, mas precisa de um mínimo de três juízes para ouvir casos e emitir decisões. Os mandatos de dois dos três membros atuais expirarão em 10 de dezembro, restando apenas um juiz, o professor chinês Hong Zhao.
Entre as maiores objeções dos EUA, está o modo como os membros do painel elaboraram suas próprias regras na ausência de orientações claras dos inúmeros acordos que foram alcançados quando a OMC foi fundada, há 24 anos.
"Eu acho que ficou claro por um longo tempo que o Corpo de Apelação se encarregou de preencher as lacunas e fazer as regras em áreas onde os membros não falaram", acrescentou Vaughn. "Os Estados Unidos estão muito preocupados há tempos e outros membros, incluindo a União Europeia, têm estado menos preocupados e isso é algo que penso que a administração realmente está a dizer tem de ser levada mais a sério."
De fato, as queixas dos EUA com o Órgão de Apelação não começaram com Trump. Em 2016, o governo do presidente Barack Obama bloqueou Seung Wha Chang, da Coréia do Sul, de cumprir um segundo mandato. Ele foi acusado de exceder o escopo de seu mandato legal em várias decisões.
O governo Obama também impediu a recondução de Jennifer Hillman, uma americana e ex-autoridade comercial dos Estados Unidos, por preocupação de que ela não estivesse sendo agressiva o suficiente para emitir dissidências em decisões que atacassem as leis comerciais americanas.
"Os EUA forçaram conscientemente uma crise dentro da OMC em torno do Órgão de Apelação porque acreditamos que ela havia se desviado ao longo dos anos de seu mandato e que a crise era necessária para tentar obter uma mudança de papel", disse Robert Holleyman, vice-representante comercial dos EUA na administração Obama.
Os EUA vêem o papel do Órgão de Apelação como aquele que aplica estritamente um "contrato" acordado pelos membros da OMC. A União Europeia e muitos outros países, no entanto, vêem o órgão como mais um tribunal capaz de criar novas leis para a organização, afirmou recentemente o vice-diretor geral da OMC, Alan Wolff.
Lighthizer citou o mesmo ponto em um raro discurso público em 2017, quando disse que a União Européia vê a OMC e suas regras de solução de controvérsias como "um tipo de governança em evolução".
"Há uma idéia muito diferente entre essas duas coisas", disse Lighthizer. "E acho que resolver isso é o que precisamos fazer."
A diferença entre as perspectivas americana e européia aumentou ainda mais no ano passado, quando a União Européia ficou do lado da Índia e da China em uma proposta que Washington disse que tornaria o Órgão de Apelação ainda menos responsável perante os países membros da OMC. Uma pessoa próxima a Lighthizer disse que o chefe de comércio ficou particularmente irritado depois que a União Européia dobrou sua posição, vista como completamente oposta à dos EUA.
Enquanto China e Índia inevitavelmente se oporão às reclamações dos EUA, o apoio do maior bloco comercial do mundo é visto como um requisito para mudanças de longo prazo, disse a fonte não identificada.
O enviado de Trump à OMC, Dennis Shea, disse durante uma reunião de alto nível em outubro que "é difícil ver como podemos encontrar soluções para um 'problema' que não concordamos que exista".
Até defensores ferrenhos do sistema dizem que a União Européia e outros precisam reconhecer o problema.
"Você precisará ouvir da União Europeia e de outros que foram vistos como céticos — que eles concordam com os princípios fundamentais que os Estados Unidos estão adotando, que o Órgão de Apelação saiu do rumo", acrescentou Hillman, cujo um mandato no Órgão de Apelação durou de 2007 a 2011.
Os defensores das táticas de Trump dizem que as consequências negativas do fechamento do Órgão de Apelação foram excessivamente exageradas. Mesmo que as nações não possam apelar, as queixas comerciais ainda podem ser levantadas e potencialmente resolvidas formal ou informalmente em níveis mais baixos.
O desconforto com a perspectiva de não ter autoridade final sobre disputas levou o Canadá e a União Europeia a começar a trabalhar em um "Órgão de Apelação Sombrio" que imitaria grande parte da versão da OMC. Os juízes seriam compostos por ex-membros do Órgão de Apelação.
Mas mesmo que os EUA consigam reverter suas correções no sistema de disputas, as autoridades americanas têm uma série de outras mudanças que desejam ver na OMC. Eles incluem tornar mais difícil para países como a China autoproclamar o status de "desenvolvimento" que lhes proporciona um tratamento preferencial no comércio. Os EUA também querem mais transparência de todas as nações, especialmente da China, sobre subsídios concedidos a empresas domésticas que exportam para o exterior.
Uma OMC enfraquecida poderia trazer de volta uma era que permitisse que países economicamente fortes controlassem outras nações. Antes de a OMC estabelecer um processo rígido de controvérsia, o comércio era governado pelo Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), que determinava as disputas comerciais por força diplomática, e não de maneira deliberada e legal.
Isso pode não ser necessariamente algo ruim para Trump e seu grupo de representantes do comércio, que há muito tempo vêem a OMC como uma instituição suspeita que visa minar a soberania econômica dos EUA.
"Nesse estágio, tudo fica fora de controle", disse Stuart Harbinson, ex-representante de Hong Kong na OMC, agora consultor de comércio internacional da empresa de comunicações Hume Brophy. "Acho que esse será o cenário do dia do juízo final".
A conexão na China
O descontentamento de Lighthizer com o processo de apelação da OMC só piorou depois que a China ingressou no grupo de comércio global em 2001.
"O sistema de solução de controvérsias da OMC simplesmente não foi projetado para lidar com um sistema jurídico e político, portanto, em desacordo com as premissas básicas nas quais a OMC foi fundada", disse Lighthizer sobre a China em 2010, depoimento à Comissão de Revisão Econômica e Segurança dos EUA e China.
O ex-advogado de comércio passou a maior parte de sua carreira defendendo os interesses das empresas siderúrgicas dos EUA, solicitando direitos de proteção contra preços injustos e subsídios possibilitados pelo grande número da economia estatal da China. Suas frustrações com o Órgão de Apelação aumentaram depois que as decisões continuaram a minar as leis comerciais dos EUA que foram usadas para proteger a economia contra a China e outros maus atores.
"Houve muitos casos nas leis de dumping e compensação, as leis de remédios comerciais, nas quais, na minha opinião, as decisões são realmente indefensáveis", disse Lighthizer em 2017.
A administração Trump, os sindicatos e outros constituintes vêem a participação da China na OMC como a sentença de morte para as indústrias nos EUA.
A adesão à OMC exigia que os EUA abrissem ainda mais seu mercado à máquina industrial de Pequim, mesmo quando a China era rotineiramente acusada de desrespeitar as regras da organização.
O fracasso da OMC em abordar questões como roubo de propriedade intelectual e transferência forçada de tecnologia levou o governo Trump a agir sozinho e com força como parte de sua atual guerra comercial. As autoridades comerciais dos EUA defenderam a decisão de iniciar uma guerra comercial contundente com a China fora do processo formal de disputa da OMC com o argumento de que as regras comerciais globais não tratam das transgressões de Pequim.
Nesse sentido, é improvável que os problemas da OMC sejam resolvidos até que as duas maiores economias do mundo encerrem as negociações em suas disputas tarifárias, um processo que pode levar anos.
Long Yongtu, que foi o principal negociador de Pequim durante negociações bilaterais sobre a adesão da China à OMC em 2001, descreveu o Órgão de Apelação como sua "jóia da coroa".
"Os EUA estão adotando uma atitude irresponsável ao deixar a organização se tornar ineficaz", disse Long em uma entrevista em Shenzhen no início de novembro. “A ação dos EUA de reduzir tarifas mais altas em dezenas de milhões de dólares em produtos chineses é uma violação total das promessas e regras da OMC. Se as regras da OMC forem ignoradas, todo o jogo estará em um estado de caos. Eu acho que esse é o maior dano ao comércio global.”
Yu Yongding, destacado economista chinês e ex-membro do comitê de política monetária do Banco Popular da China, acrescentou que os EUA devem ser "resolutamente condenados" por "bloquear a nomeação de juízes para o órgão de apelação da OMC".
“Se não houver decisão final, nem juízes, o mecanismo de disputa não poderá funcionar adequadamente. Você tem que resolver esses problemas, portanto, a China deve condenar resolutamente os Estados Unidos ”, afirmou.
Esse é um refrão comum entre os observadores da OMC da China. A China está aberta à reforma, dizem eles, mas os EUA são intransigentes em seu comportamento. Esse tipo de apontar com os dedos deixa claro que nenhum dos lados está disposto a ceder muito. Além disso, especialistas chineses raramente dizem exatamente que tipo de modificação Pequim apoiaria.
Huiyao Wang, fundador do Centro para a China e a Globalização, um think tank de Pequim, disse que a China "apóia fortemente a reforma da OMC", mas não descreveu as mudanças que aceitaria.
Um membro do exército de advogados chineses encarregado de preparar o país para a sua adesão à OMC em 2001, que não quis se identificar, acrescentou: "A China certamente quer ter um mercado global aberto e apoia a globalização, mas eu não acho que a liderança chinesa está pronta para mudar a si mesma", disse o advogado. "A China diz que apóia a globalização, mas quais são os detalhes?"
Relatórios da Finbarr Bermingham para o South China Morning Post de Hong Kong e Adam Behsudi para o Politico de Washington.
Reportagem adicional Cissy Zhou e Liu Yujing