- NATIONAL INTEREST - Alireza Ahmadi - TRADUÇÃO CÉSAR TONHEIRO - 2 MAR, 2022 -
Uma nova era de grande competição de poder significa que tal concentração de poder econômico em mãos ocidentais não será mais tolerável para muitos.
Em resposta à invasão da Ucrânia pela Rússia, os Estados Unidos, a União Europeia e uma série de outros estados ocidentais começaram a implementar uma gama cada vez mais ampla de sanções contra a economia russa e suas principais instituições financeiras. Ao contrário das sanções russas mais direcionadas de anos passados, essas sanções são distintamente abrangentes em escopo. Embora grande parte do debate tenha sido amplamente focado no SWIFT, uma ampla gama de medidas restritivas foi imposta contra os laços comerciais russos com o mundo que podem ter um efeito transformador nas sanções da política financeira.
A percepção das restrições do SWIFT como uma “arma nuclear financeira” das sanções é em grande parte um mal-entendido de como ser desconectado do SWIFT afetou o Irã. Após as três rodadas de medidas restritivas autônomas europeias aprovadas entre 2010 e 2013, que incluíram sanções SWIFT, a comunidade de serviços financeiros iranianos foi cortada do banco mundial. Todavia esta não foi uma medida isolada, mas sim o culminar de uma campanha de quase uma década contra o relacionamento bancário do Irã com o mundo.
Em última análise, o SWIFT é um serviço de mensagens. Nem sequer presta serviços de compensação. A exclusão de bancos russos no nível do Irã exigiria uma campanha muito mais ampla e abrangente contra o Banco Central Russo e as contas correspondentes de bancos russos estrangeiros – contas bancárias que as instituições financeiras mantêm entre si. Parte disso também parece estar em andamento agora. Vale a pena mencionar aqui que isso terá efeitos amplos e negativos na vida do povo russo. Também pode trazer consequências sistêmicas e imprevisíveis na Rússia que podem não estar na direção desejada pelos países sancionadores.
Sistema de processamento de dados Hub and Spoke
Durante o final dos anos 1970 e 1980, os Estados Unidos iniciaram duas grandes campanhas de sanções contra a União Soviética. Na época, as sanções ainda eram utilizadas no contexto da Guerra Fria, criando barreiras econômicas entre o comércio Leste-Oeste. As sanções multilaterais de grãos do presidente Jimmy Carter foram tão ineficazes e prejudiciais aos agricultores dos EUA que seu rival rigidamente anticomunista, Ronald Reagan, concorreu com uma plataforma de renunciar a elas. As próprias sanções extraterritoriais de Reagan contra um projeto de gasoduto soviético-europeu foram recebidas com uma rebelião estadual de aliados europeus e foram abandonadas usando a morte do líder soviético Leonid Brezhnev como pretexto. Ambos os episódios foram considerados falhas e avisos históricos sobre a desafortunada medida.
Desde então, e especialmente na “década das sanções” dos anos 1990, as sanções tornaram-se uma ferramenta coercitiva dos fortes contra os fracos. A economia soviética, embora nunca tenha sido particularmente robusta, ainda era forte o suficiente para tornar a sanção difícil e cara para o sancionador. Após a Guerra Fria, a diferença entre o tamanho econômico do autor e do alvo aumentou dramaticamente e tornou-se cada vez mais uma ferramenta coercitiva do Ocidente contra o sul global [refere-se amplamente às regiões da América Latina, Ásia, África e Oceania]. O estudioso Golnoosh Hakimdavar observou que as sanções são impostas “ao longo das linhas geográficas muitas vezes lembrando antigos mapas coloniais” e outros estudiosos de sanções começaram a incorporar a premissa na própria definição do termo sanções.
Mas no século XXI, o Ocidente tornou-se cada vez mais confiante em suas sanções e cada vez mais inclinado a impor sanções amplas visando economias e populações inteiras. Era inevitável que eles olhassem para além do sul global à medida que a era da grande competição de poder surgisse. A economia russa é muito maior do que a do Irã e muito mais integrada aos assuntos econômicos europeus.
Nos últimos anos, acadêmicos e autoridades expressaram preocupação com o “excesso de sanções”, o que significa o uso excessivo de sanções que podem resultar em uma depreciação da arma das sanções ou no deslocamento dos sistemas financeiros ocidentais como o núcleo padrão do mundo financeiro. Suas preocupações geralmente podem ser colocadas em duas categorias relacionadas.
Primeiro, eles temem que aliados críticos — principalmente os europeus — possam começar a se equilibrar ativamente contra as capacidades de sanções dos EUA quando Washington estiver impondo sanções extraterritoriais cujos objetivos políticos contradizem suas próprias preferências. A UE está atualmente considerando uma estrutura sem precedentes para bloquear quaisquer esforços de coerção econômica contra seus membros. As medidas não são formalmente dirigidas a nenhum país em particular e podem ser invocadas contra qualquer tentativa coercitiva de fora da Europa. Eles são comumente discutidos no contexto dos medos relativos a Pequim. Dito isto, as disposições da proposta são semelhantes a algumas das apresentadas por estudiosos europeus no contexto do debate sobre soberania econômica que foi motivado pela decisão de Washington em 2018 ao acordo com o Irã e a subsequente reimposição de sanções extraterritoriais que viram empresas europeias saindo da economia iraniana. Considerando a forte reação europeia à invasão da Ucrânia pela Rússia, isso provavelmente será menos preocupante aqui. Mas, ainda assim, outros parceiros dos EUA, como os Emirados Árabes Unidos e a Índia, parecem desinteressados em ver seus laços rompidos com Moscou.
A segunda categoria é o medo de que o uso excessivo de sanções pelo Ocidente resulte em economias de todo o mundo buscando um sistema alternativo de transações econômicas. Fundamental para a potência da arma das sanções é que a globalização financeirizada criou cadeias de valor globais que exigem transações transfronteiriças e empréstimos em todas as etapas do processo produtivo. Enquanto a “ascensão do resto” cria pools de capital e competências de produção em todo o mundo, a capacidade de acessar os principais facilitadores de comércio e empréstimos, como o dólar americano, os principais bancos internacionais e a infraestrutura financeira global – organizações como a SWIFT – tornam-se vitais para as operações empresariais e uma característica indispensável de qualquer modelo de desenvolvimento nacional. As sanções financeiras americanas do século XXI são construídas sobre essa base.
Por muitos anos, os estudiosos da globalização argumentaram que os desequilíbrios econômicos entre os Estados serão corrigidos ao longo do tempo e que a globalização tornará o confronto cada vez mais proibitivo. De fato, em seu estudo seminal de 2018, Henry Farrel e Abraham Newman argumentaram convincentemente que o sistema financeiro global evoluiu para um hub and spoke system com pontos-chave domiciliados em jurisdições ocidentais. Os principais bancos globais, o dólar americano e a infraestrutura financeira global são amplamente controlados e baseados nos estados da América do Norte e da Europa Ocidental, legando a seus governos uma capacidade única de armar essa interdependência.
Mas o Ocidente não é apenas capaz de criar esses meios para o comércio. O SWIFT, por exemplo, deriva sua posição exaltada não de qualquer característica exclusivamente belga, mas de poderosos efeitos de rede. Os empresários dos países asiáticos em ascensão usam os sistemas ocidentais porque são mais convenientes de operá-los e eficientes. A sanção excessiva, portanto, é perigosa, pois cria uma razão convincente para eles e seus estados buscarem substitutos, como já pode ser visto nos sistemas de mensagens financeiras russos e chineses [Cips-Cros-Border Interbank Payment System, também conhecido como China Interbank Payments System] e seu crescente interesse em moedas digitais e alternativas de blockchain para transferência financeira.
A exclusão do Irã do SWIFT certamente iniciou o interesse em alternativas aos elos do sistema. Mas, em última análise, devido ao tamanho relativo da economia iraniana e porque sua exclusão foi pintada como uma situação verdadeiramente única e excepcional, o apetite por ruptura foi contido tanto entre as maiores economias do Oriente quanto seus parceiros de negócios na Europa. É por isso que as sanções russas têm o potencial de alterar o cenário. O fato de que sanções abrangentes não são mais exclusivamente uma ferramenta a ser usada contra o sul global criará uma nova urgência para minar a arma das sanções entre um conjunto maior de nações com mais recursos.
Washington está se apaixonando ainda mais pela arma das sanções. Membros do Congresso e especialistas think tanks agora incluem sanções cada vez mais agressivas como parte de sua solução proposta para qualquer problema de política externa. Independentemente de sua eficácia, ou seja, sua capacidade de extrair modificações políticas alvo, a facilidade de implantação e a capacidade de causar danos econômicos tornaram as sanções uma parte fundamental de aparentemente todas as dimensões da política externa dos EUA. Em 2015, o Departamento do Tesouro estava sendo chamado de “comando combatente favorito” do presidente Barack Obama.
Expulsão
O que está claro é que, no contexto da globalização, as sanções são uma forma de exclusão da ordem econômica global internacional da qual os países ocidentais se consideram os legítimos guardiões e proprietários de terras. As principais instituições financeiras não são apenas entidades apolíticas com fins lucrativos, elas são agora instrumentos-chave para o avanço das ambições de projeção de poder para o Ocidente, ou mesmo apenas Washington, que provavelmente serão usadas cada vez mais agressivamente na busca de um conjunto cada vez mais amplo de exigências impostas a um número cada vez maior de países. Com o sentimento anti-China se recrudescendo em Washington e o equilíbrio de poder transatlântico tão firmemente a favor dos Estados Unidos, quão atrasadas poderiam estar as amplas sanções financeiras contra a China?
A parte mais difícil de superar desse sistema centrado no Ocidente provavelmente será o dólar americano. Como muitos apontaram, há apenas uma vez na história mundial em que uma moeda de reserva global foi deslocada. Quando ocorreu a crise financeira global de 2008, muitos, incluindo o financista George Soros, previram que isso diminuiria o papel central dos Estados Unidos no comércio mundial. Na verdade, parece que o efeito foi contrário. O fato de o Federal Reserve controlar o dólar significa que tem uma capacidade quase infinita de fornecer liquidez, inclusive por meio de linhas de swap para os aliados dos Estados Unidos que buscam reforçar suas próprias instituições financeiras. Como moeda de reserva global, o dólar dos EUA tem um papel de porto seguro, e isso significa que governos, instituições e bancos afluem a ele em tempos incertos. Como hegemonia da ordem global, os Estados Unidos são o único ator posicionado para ser o financiador de última instância. Assim, mesmo em uma crise global provocada por sua própria má administração financeira e capitalismo de compadrio, a centralidade do dólar nos assuntos mundiais se fortalece e a posição dos Estados Unidos contra as principais economias é reforçada.
Mas há razões para acreditar que a posição do dólar não é indefectível. A participação do dólar nas reservas globais de moeda caiu para 59%, a menor em 25 anos, segundo o Fundo Monetário Internacional. Alguns estudiosos argumentam que o deslocamento do dólar americano como reserva monetária global pode acontecer com bastante rapidez. A longo prazo, isso pode acarretar efeitos danosos para a economia dos EUA. No médio prazo, pode enfraquecer a eficácia da arma sancionatória. Isso foi em grande parte inevitável. Uma nova era de grande competição de poder significa que tal concentração de poder econômico em mãos ocidentais não será mais tolerável para muitos. Em última análise, a questão não é quais modalidades atualmente existentes podem ser usadas para atenuar a política financeira, mas que frutos os esforços resolutos e cooperativos dos adversários geopolíticos dos Estados Unidos e até mesmo de muitos de seus aliados frustrados produzirão à medida que se convencem cada vez mais da necessidade de substituir as armas de sanções de Washington para sua própria soberania econômica ou como uma necessidade de segurança nacional.
Ali Ahmadi é Pesquisador Externo da Vocal Europe e Analista da Gulf State Analytics. Ele estuda geoeconomia e política externa dos EUA. Siga ou contate-o no Twitter ou LinkedIn .
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