- FOREIGN AFFAIRS - Emma Ashford, Joshua R. Itzkowitz Shifrinson, and Stephen Wertheim; Michael J. Mazarr - 22 MAIO, 2023 - TRADUÇÃO GOOGLE -
Quando o presidente francês Emmanuel Macron voltou de Pequim em abril, ele provocou um alvoroço. Falando a repórteres, Macron afirmou que os interesses europeus e americanos divergem, principalmente em suas abordagens em relação à Ásia.
Debatendo uma abordagem “Asia First”
“O pior para a Europa”, disse ele, “seria justamente quando finalmente conseguimos esclarecer nossa posição estratégica, acabamos sendo arrastados para um mundo de crises que não são as nossas”.
Washington recebeu os comentários de Macron com consternação. O governo Biden tem se esforçado para projetar uma imagem de unidade ocidental sob a liderança estável dos EUA. No entanto, os comentários do presidente francês intensificaram o debate latente sobre se os Estados Unidos deveriam tentar atrair os países europeus para a competição com a China ou, em vez disso, reduzir seu papel de liderança na defesa da Europa para priorizar as necessidades de segurança na Ásia.
"O EIXO DO MAL LATINO AMERICANO E A NOVA ORDEM MUNDIAL"
Para muitos analistas em Washington, o último movimento seria um erro caro. Como escreveu recentemente o cientista político Michael Mazarr em Foreign Affairs (“Por que a América ainda precisa da Europa”, 17 de abril), rebaixar significativamente os compromissos de defesa dos Estados Unidos na Europa “validaria a imagem sombria que a China e a Rússia agora pintam de um Estado Unidos isso é impiedosamente egoísta e transacional, e prejudicaria severamente as meticulosas tentativas dos Estados Unidos de construir uma reputação como aquela rara grande potência que oferece algo ao mundo além da ambição nua”.
Este é um refrão comum entre aqueles que acreditam que qualquer retirada militar significativa dos EUA da Europa - provavelmente envolvendo outros estados assumindo a maior parte do fardo da defesa - cortaria os laços dos EUA com o continente e até com o mundo. Recuar, eles argumentam, é proibitivamente arriscado, economizaria pouco dinheiro e poderia destruir uma cooperação mais ampla entre os Estados Unidos e a Europa.
Essa preocupação é exagerada. Baseia-se no otimismo excessivo sobre a capacidade dos Estados Unidos de deter a China e a Rússia indefinidamente e no pessimismo injustificado sobre a trajetória de uma Europa mais capaz. Na realidade, os países de ambos os lados do Atlântico se beneficiariam ao transferir a maior parte da responsabilidade pela defesa da Europa para os próprios europeus, permitindo que os Estados Unidos assumissem um papel coadjuvante. É mais provável que o resultado seja uma parceria transatlântica equilibrada e sustentável do que um divórcio transatlântico. A alternativa, entretanto, é manter um status quo em deterioração que suprime as capacidades de defesa da Europa e exige cada vez mais de Washington.
ABORDAGEM MUITO RESTRITA?
Os argumentos para reduzir os compromissos dos Estados Unidos com a Europa não são novidade. Em 1959, o presidente dos EUA, Dwight Eisenhower, reclamou que, ao se recusar a substituir as forças militares dos EUA pelas suas próprias, os membros europeus da OTAN estavam chegando perto de “fazer do Tio Sam um otário”. Os formuladores de políticas em administrações sucessivas, tanto republicanas quanto democratas, expressaram preocupações semelhantes. Recentemente, no entanto, o debate foi reformulado pelo alinhamento dos falcões do “primeiro à Ásia” com os realistas da política externa que favorecem a contenção estratégica. Os falcões, preocupados com a ascensão da China, temem que os compromissos dos EUA na Europa possam minar as prioridades na Ásia. Os realistas, por outro lado, há muito defendem o afastamento dos EUA da Europa por motivos geopolíticos e orçamentários.
O caso da defesa europeia é direto: com a ascensão da China e a intensificação do conflito sino-americano. rivalidade, os Estados Unidos ganham pouco e sacrificam muito ao servir como o principal fornecedor de segurança para os países europeus que podem financiar sua própria defesa contra a Rússia. No mínimo, o fraco desempenho no campo de batalha das forças russas na Ucrânia sugere que a contenção dos EUA pode ser mais viável do que se pensava anteriormente.
Mazarr contesta essa avaliação. Ele afirma que os compromissos dos EUA com a Europa e a Ásia implicam poucas compensações práticas e que uma redução dos EUA na Europa dificilmente economizaria dinheiro. Ele chega a essas conclusões assumindo que o que importa é se a presença militar dos Estados Unidos em tempo de paz é sustentável. A perspectiva de uma falha de dissuasão na Europa ou na Ásia é amplamente excluída de sua análise.
Mazarr provavelmente está correto ao dizer que uma presença significativa em tempos de paz em ambos os teatros é viável a curto prazo. Mas a guerra em pelo menos uma região é uma possibilidade real e crescente que não pode ser descartada. Conflitos diretos com a China ou a Rússia tornaram-se mais prováveis nos últimos anos, e há uma lacuna considerável entre a retórica dos líderes dos EUA e as capacidades militares do país. Embora os formuladores de políticas falem em dissuadir a China e a Rússia indefinidamente, a Estratégia de Defesa Nacional de 2018 efetivamente abandonou os planos dos Estados Unidos de manter forças suficientes para travar guerras em duas regiões – quanto mais contra duas grandes potências – ao mesmo tempo.
Hoje, os militares dos Estados Unidos não são capazes de conduzir operações em grande escala contra a China e a Rússia simultaneamente. Os adversários dos Estados Unidos sabem disso, e esse conhecimento pode encorajá-los a testar os compromissos de Washington. A dissuasão em tempo de paz e a defesa em tempo de guerra, em outras palavras, estão conectadas. Defesas inadequadas enfraquecem a dissuasão, de modo que os planos de paz não podem ser separados dos planos de guerra. Reconhecendo o risco crescente desde a invasão da Ucrânia pela Rússia em fevereiro de 2022, os aliados dos EUA na Europa e na Ásia pediram a Washington que dedique mais recursos às suas regiões.
Estamos menos preocupados do que alguns pioneiros da Ásia que a China pretenda invadir Taiwan no futuro imediato, desde que Taiwan não declare independência e os Estados Unidos não tratem a ilha como permanentemente separada da China continental. No entanto, seria tolice ignorar os riscos de médio e longo prazo. Uma futura crise em Taiwan ou nas ilhas vizinhas de Diaoyu/Senkaku poderia afastar abruptamente os Estados Unidos da Europa. Tal situação poderia dar à Rússia uma oportunidade de desafiar ou invadir vizinhos repentinamente expostos. Contar com que os Estados Unidos sempre possam e estejam dispostos a dedicar recursos adicionais significativos à Europa, caso a guerra estoure, é colocar todos os ovos da aliança transatlântica em uma cesta já sobrecarregada.
Felizmente, ninguém precisa fazer tal aposta. Os estados europeus da OTAN e da UE possuem um poder militar latente muito maior do que a Rússia pode reunir. Segundo o Banco Mundial, a União Europeia tinha um PIB mais de nove vezes maior que o da Rússia em 2021, e a guerra na Ucrânia aumentou ainda mais a diferença. Mesmo os tão difamados gastos militares dos membros da UE já são quase quatro vezes maiores que os da Rússia, e a UE tem cerca de três vezes a população da Rússia. Além disso, as forças de Moscou foram degradadas pela guerra na Ucrânia, dando à Europa uma janela única para converter seus recursos em defesas eficazes e coordenadas.
Quando Mazarr considera a possibilidade de guerra na Europa, ele subestima os custos do atual nível de comprometimento dos Estados Unidos com a segurança da região. Mesmo que Washington recuasse agora, afirma Mazarr, uma guerra na Europa arrastaria os Estados Unidos de volta, anulando assim os benefícios da contenção em primeiro lugar. “É inconcebível que um presidente dos EUA pudesse ficar sentado sem fazer nada enquanto a Europa lutava por sua vida contra um autocrata brutal”, escreve ele. Mas há uma grande diferença entre não fazer nada e implantar a Primeira Divisão Blindada. Os Estados Unidos transformaram o curso da atual guerra na Ucrânia sem entrar em combate direto, fornecendo armas, treinamento e inteligência a Kiev. Se a Rússia atacasse um membro da OTAN, os Estados Unidos manteriam um espectro de opções de retaliação. O Artigo V da OTAN exige que seus membros tomem “as ações que [eles] considerem necessárias, incluindo o uso de força armada, para restaurar e manter a segurança da área do Atlântico Norte”. Não exige que os Estados Unidos se juntem à luta desde o início, muito menos que lutem de uma maneira específica. Se a Europa pudesse fazer mais para se proteger, os Estados Unidos poderiam fazer menos – potencialmente muito menos nas próximas décadas.
Acima de tudo, a ameaça russa deve ser avaliada com precisão e não inflada. No futuro previsível, a Rússia carecerá de poder militar e recursos econômicos para invadir o continente europeu e, assim, ameaçar os interesses vitais dos Estados Unidos. Sua invasão malsucedida da Ucrânia ilustrou essa realidade, assim como o claro desejo dos vizinhos da Rússia de conter as ambições de Moscou. Como a Rússia não pode se tornar uma hegemonia europeia, Washington precisa desenvolver opções políticas realistas compatíveis com a ameaça aos interesses dos EUA. Os Estados Unidos podem permanecer um aliado construtivo da OTAN com uma presença de tropas em grande parte offshore.
CONCLUINDO O PIVOT PARA A ÁSIA
Mesmo que a dissuasão seja bem-sucedida em ambos os teatros por enquanto, a manutenção do status quo impõe compensações significativas. Mazarr os minimiza argumentando que diferentes tipos de forças e sistemas de armas são necessários na Europa, que requer tropas e tanques no solo, e na Ásia, que requer apoio no mar e no ar. Certamente, há alguma verdade nessa distinção; os Estados Unidos não vão estacionar divisões blindadas ao longo das cadeias de ilhas do Pacífico. A posição de Mazarr tem mais mérito no curto prazo. Como uma invasão chinesa de Taiwan continua improvável, não é necessário reduzir imediatamente a ajuda à Ucrânia para aumentar as entregas na Ásia, como alguns pioneiros da Ásia, como o analista de defesa Elbridge Colby, instaram Washington a fazer.
No entanto, algumas das plataformas de armas mais importantes estão em alta demanda em ambas as regiões e enfrentam gargalos de produção. Enquanto as remessas de armas existentes para a Ucrânia vêm principalmente dos estoques dos EUA, as aquisições futuras dependerão da capacidade dos fabricantes de armas dos EUA de atender aos pedidos. Isso poderia colocar em conflito as necessidades asiáticas e européias. A força aérea, em particular, está sujeita a ser sobrecarregada por demandas crescentes de ambos os teatros de operações para reabastecimento aéreo e transporte, bem como capacidades de inteligência, vigilância e reconhecimento.
As prioridades estratégicas acabarão ditando como os Estados Unidos organizarão suas forças e quais armas escolherão adquirir. Se a Ásia for consistentemente considerada o teatro mais importante para os interesses dos EUA, então o Pentágono irá valorizar a aquisição de sistemas e o desenho de forças otimizadas para conflitos no Indo-Pacífico. Isso significa que dedicará menos recursos aos ativos mais adequados à Europa (ou ao Oriente Médio, aliás). Da mesma forma, a força relativa das Forças será determinada pelas prioridades estratégicas – e como elas moldam o orçamento de defesa. A longo prazo, as necessidades europeias de defesa estarão em concorrência com as asiáticas. Mazarr está correto ao dizer que o custo financeiro direto de manter as atuais forças dos EUA na Europa é relativamente pequeno em proporção ao orçamento geral de defesa, mas isso é uma contabilidade seletiva. O verdadeiro custo da presença dos EUA inclui os custos de oportunidade de direcionar os dólares de aquisição e pessoal de certas capacidades para outras. Mesmo que o Congresso gastasse significativamente mais dinheiro em defesa, como alguns defendem, isso apenas atenuaria a compensação em vez de resolvê-la. De qualquer forma, tais gastos ocorreriam às custas de necessidades domésticas prementes e acarretariam um risco político real.
Além disso, uma presença militar dominante dos EUA há muito suprime o desenvolvimento de capacidades de defesa europeias domésticas e dificulta a cooperação de defesa entre os estados europeus. Esse resultado foi mais do que um subproduto da política dos EUA: foi um objetivo. Enquanto forjavam o sistema de segurança pós-Guerra Fria, o George H.W. As administrações de Bush e Clinton procuraram impedir que a Europa construísse capacidades militares que duplicassem as dos Estados Unidos ou deslocassem sua liderança na OTAN. As autoridades dos EUA desejavam manter a primazia militar dos EUA, temendo que os estados europeus não fossem confiáveis para administrar seus próprios assuntos. Mas hoje, o momento unipolar acabou e os Estados Unidos enfrentam um desafiante asiático em ascensão, problemas em outros lugares e descontentamento em casa. É necessária uma correção de curso. A carga da defesa transatlântica deve começar a mudar agora. É difícil imaginar melhores circunstâncias para isso - e é fácil imaginar outras muito piores no futuro.
FICAR OU IR?
Os críticos de uma maior divisão transatlântica do trabalho geralmente se baseiam em três argumentos. A primeira é que tal divisão deveria ser organizada mais por questão do que por geografia. Mazarr, por exemplo, sugere que os Estados Unidos esperem que seus aliados europeus assumam um papel ativo na região da Ásia-Pacífico, mesmo que façam contribuições modestas. Mas faz pouco sentido esperar que os Estados europeus aloquem recursos escassos para o outro lado do mundo enquanto continuam dependendo dos Estados Unidos, uma potência do Pacífico, para sua própria defesa. Isso é um mau negócio para os Estados Unidos. Embora alguns possam esperar que essa dependência envolva os estados europeus no teatro asiático, ela não garante que a Europa seguirá os Estados Unidos na Ásia nem transforma os estados europeus em atores capazes de reduzir a carga militar dos EUA.
O segundo argumento é que os Estados Unidos colhem benefícios de sua rede de alianças existente que perderiam se adotassem um papel mais contido na defesa europeia. Nesse ponto, no entanto, o exemplo de Mazarr de cooperação militar EUA-Escandinávia é revelador: os Estados Unidos cooperaram com a Finlândia e a Suécia muito antes de eles se juntarem à OTAN. Muitas supostas áreas de benefício, como compartilhamento de inteligência e segurança cibernética, são mediadas por meio de laços ou acordos bilaterais, não por meio da OTAN. Essa cooperação quase certamente continuaria na ausência de uma grande presença de tropas dos EUA na Europa.
O terceiro argumento é que os Estados europeus se afastariam de fortes laços econômicos transatlânticos se os Estados Unidos contribuíssem menos por meio da OTAN. Mas nas décadas anteriores, quando o compromisso dos Estados Unidos com a segurança europeia foi seriamente questionado, o comércio e o investimento transatlânticos permaneceram robustos. Hoje, as economias europeia e americana estão ainda mais integradas. A UE exporta mais mercadorias para os Estados Unidos do que para qualquer outro país, e a UE é o terceiro maior parceiro de exportação de mercadorias dos Estados Unidos. Como os maiores blocos globais de economias industrializadas avançadas, a Europa e a América do Norte compartilham problemas e objetivos comuns, como alcançar uma transição coordenada para a energia verde. A história também não sugere que a presença de tropas americanas na Europa permita a Washington impedir que nações europeias negociem com países hostis. Durante a Guerra Fria, os estados europeus, apesar de se beneficiarem da proteção dos EUA, ainda assim se opuseram aos controles comerciais contra a União Soviética. Este precedente lança dúvidas sobre a noção de que os Estados Unidos podem alavancar sua presença militar na Europa para limitar ou reduzir os laços comerciais UE-China.
Certamente, os estados europeus podem se tornar menos respeitosos com Washington se os Estados Unidos retirarem suas tropas e meios de defesa enquanto permanecerem na OTAN. Por outro lado, eles ainda teriam incentivos para se proteger da espionagem, vigilância e coerção econômica chinesa e para moldar regras e normas globais em parceria com os Estados Unidos. O risco de dissociação comercial transatlântica é pequeno, especialmente considerando que os estados europeus podem divergir da política dos EUA em relação à China, mesmo que os Estados Unidos mantenham todas as suas forças na Europa. E o benefício potencial – uma Europa que pode se defender se necessário – é significativo.
AS TENSÕES DA PAZ
Orquestrar a defesa da Europa é caro para os Estados Unidos, e não apenas em dólares e centavos. Atuar como protetor da Europa alimenta a arrogância dos EUA e permite que Washington desconte os conselhos muitas vezes valiosos de seus amigos. Quando os governos da Europa Ocidental se manifestaram contra a guerra no Iraque em 2003, foram ignorados, embora estivessem certos. Se a Europa tivesse maior autonomia estratégica, Washington estaria menos propenso a se envolver na fantasia de que somente os Estados Unidos podem moldar o mundo como bem entenderem. O domínio dos EUA também infantiliza os Estados europeus ao tratá-los como incapazes de fornecer segurança para seus próprios cidadãos e reduzir sua agência na política externa. E é cada vez mais arriscado, pois um quadro estratégico sombrio cria a perspectiva de uma retirada repentina das forças dos EUA em circunstâncias terríveis.
Melhor, então, capacitar os aliados europeus para começar a preencher futuras lacunas na capacidade dos EUA. O objetivo original dos formuladores de políticas dos EUA na década após a Segunda Guerra Mundial era ajudar os europeus a se levantarem e se defenderem. No entanto, em vez de reconhecer que esses países agora são capazes de fazê-lo, algumas autoridades em Washington ironicamente parecem temer esse sucesso real, buscando uma razão para tornar permanente a presença dos EUA na Europa e estender ainda mais os compromissos de defesa dos EUA.
Apesar de todas as críticas que recebeu, Macron está fazendo as perguntas certas. Nas próximas décadas, que tipo de relacionamento os Estados Unidos e a Europa devem buscar? Deve ser uma verdadeira parceria que se adapta às circunstâncias em mudança? Ou deveria ser uma dependência desigual que mantém o domínio arraigado dos Estados Unidos, deixando os estados europeus menos como aliados e mais, como sugeriu Macron, como vassalos? Pedir à Europa que dê um passo à frente pode parecer arriscado, mas na verdade é a escolha mais segura.
Essa transição não será fácil. A construção de uma defesa europeia viável exigirá manobras políticas hábeis, o fortalecimento da base industrial de defesa da Europa e uma mudança geral na cultura estratégica. Levará tempo se for bem feito. Mas o resultado justificará o esforço. Ao contrário do que afirmam Mazarr e outros críticos, a aliança se tornará mais robusta, segura e sustentável, de acordo com o que seus criadores do pós-guerra imaginaram. Longe de sinalizar um afastamento dos assuntos internacionais, os Estados Unidos demonstrarão que não são uma hegemonia decadente e distante que se apega à sua preeminência anterior, mas sim um líder global, buscando trabalhar com parceiros capazes para construir um mundo seguro e resiliente.